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A idade dos impostos
Veículo: Revista EXAME - 14/04/2005
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Um estudo feito a pedido de EXAME mostra que o Brasil nunca criou tantos tributos como agora
Por André Lahóz

Dentre os muitos vícios do sistema tributário brasileiro, um dos piores é a fantástica insegurança a que está sujeito o contribuinte, seja ele uma grande empresa ou um cidadão comum. Como as regras do jogo mudam a todo instante, ora com a criação de novos tributos, ora com a mudança das alíquotas, ninguém sabe ao certo quanto tem de pagar ao Fisco. Se alguém se enganar nas contas ainda corre o risco de ser multado. Se as mudanças que ocorrem a todo instante servissem para aliviar o peso dos tributos, a questão seria menos grave. Mas nove entre dez alterações buscam exatamente o contrário -- uma maneira de abocanhar uma fatia adicional da renda da população. Foi o que tentou fazer o governo ao editar a Medida Provisória 232, que visava sobretaxar as empresas prestadoras de serviço. Felizmente, a MP não prosperou -- o governo percebeu a tempo a reação contrária da sociedade e decidiu arquivá-la ao constatar que dificilmente seria aprovada pelos congressistas. Apesar do final feliz, o episódio evidenciou uma vez mais a enorme ânsia governamental em avançar sobre o bolso do setor privado.

A pedido de EXAME, dois especialistas em direito tributário realizaram um estudo para entender o que está por trás de tantas mudanças no sistema de impostos. A pesquisa, conduzida pelos advogados tributaristas Ricardo Fernandes Pereira e Fabiane Matarazzo, analisou quase uma centena de impostos, contribuições e taxas atualmente em vigor no país. Os autores detectaram a origem histórica de cada um deles e chegaram a conclusões alarmantes. Ao longo das décadas, acelerou-se de forma impressionante o ritmo com que novos tributos são criados. Nos anos 50, por exemplo, o governo lançava um novo tributo a cada cinco anos. Desde o ano 2000, foi criado um tributo novo a cada quatro meses (veja quadro abaixo). "É uma velocidade simplesmente alucinante", diz Fernandes Pereira. "Temos um sistema tributário ainda não consolidado."

Com base na análise dos autores, é pos sível dividir os tributos brasileiros em diferentes categorias segundo a sua idade. Há um primeiro grupo de impostos muito antigos, que são cobrados há mais de um século. É o caso, por exemplo, do imposto de importação, cuja primeira versão remonta ao século 16, ou do imposto de renda, cobrado inicialmente há quase 200 anos. Num segundo grupo estão os tributos que nasceram ao longo do século 20, especialmente nas décadas de 40 e 60. "Nos anos 40, com a Segunda Guerra em curso, o governo do presidente Getúlio Vargas implantou uma série de novas leis, como a Consolidação das Leis de Trabalho (CLT), que previa novas contribuições", diz Fernandes Pereira. "Vinte anos depois, o governo militar conduziu um conjunto de mudanças na segunda metade dos anos 60 e trouxe certa modernidade ao terreno dos tributos." A terceira categoria envolve os impostos criados após a Constituição de 1988. A partir dela, o ritmo de criação de impostos aumentou freneticamente. Ao mesmo tempo, o sistema foi perdendo completamente a coerência. "O que se viu nos últimos anos é uma inversão de valores: o governo primeiro descobre uma movimentação econômica que potencialmente pode gerar receita e depois cria uma lei para abocanhar esse dinheiro", diz o advogado Henrique Lopes da Silva, da Koury Lopes Advogados.

Na ânsia de arrecadar mais, é explícita a preferência do governo federal em criar contribuições no lugar de impostos a partir de 1988. A explicação é simples. Embora a contribuição tenha necessariamente de ser gasta numa finalidade pre-definida -- na saúde, por exemplo --, ela tem uma enorme vantagem para o governo federal: não precisa ser repartida com go vernadores e prefeitos. Já os impostos são divididos nas três esferas de governo. "Além disso, a lei é mais flexível na hora de justificar uma nova contribuição", diz Osíris Lopes Filho, ex-secretário da Receita Federal. "É por isso que o governo instituiu nos últimos anos a Contribuição sobre a Intervenção do Domínio Econômico (Cide), a CPMF (o imposto do cheque) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins)."

Teoricamente, o fato de o país ter muitos tributos novos não é necessariamente um mal. Boa parte dos tributaristas discorda da tese de que o bom imposto é o imposto velho. "Imposto bom é imposto bom", diz o advogado Ives Gandra Martins, um dos principais constitucionalistas brasileiros. "Há exemplos de impostos velhos que não são bons e de impostos novos que funcionam." A coordenadora-geral de Políticas Tributárias da Receita Federal, Andrea Lemgruber, concorda. "A tributação tem de ser dinâmica", diz. Nada justifica, no entanto, o número absurdo de inovações dos últimos anos. As mudanças acabaram por produzir um sistema único no mundo. Para começo de conversa, a quantidade de tributos existentes no Brasil é absurda. Muitos impostos estão sobrepostos -- por exemplo, em vez de um único tributo sobre o consumo, como ocorre no mundo desenvolvido, o Brasil tem pelo menos cinco taxas diferentes. Além disso, a constante alteração na tributação mina a previsibilidade do sistema. A multiplicação dos impostos tornou praticamente impossível fazer qualquer cenário realista sobre os custos tributários no país. "Para um país que precisa atrair investimentos, não parece muito inteligente ficar mudando as regras do jogo a todo instante", diz José Mauro Delella, economista-chefe do banco Itaú. "Num mundo global, qualquer incerteza atrapalha."

O crescimento no número de tributos é apenas o reflexo de outro problema mais grave -- o gigantismo estatal. "Não faz sentido discutir o lado da receita separadamente do lado da despesa", diz o advogado Ary Oswaldo Mattos Filho, diretor da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas. Como se observa no gráfico nesta página, a carga tributária brasileira deu um salto nas últimas décadas -- passou de 14% do PIB em 1947 para os atuais 36%. "Apesar disso, o governo continua quase sem dinheiro para investir", diz Mattos Filho. Portanto, na hora de pensar em soluções para o problema da multiplicação dos impostos, convém não esquecer que elas passam necessariamente pela diminuição do tamanho do Estado brasileiro.

Os impostos se multiplicam
Ao longo das décadas, o governo passou a criar cada vez mais tributos para tentar fazer frente a seus gastos. Segundo levantamento encomendado por EXAME, o país já conta com pelo menos 97 impostos, contribuições e taxas.A maior parte deles foi criada a partir dos anos 80, especialmente após a Constituição de 1988. O quadro ao lado mostra quantos tributos foram instituídos em cada década
Anos 40 Um tributo novo a cada 2 anos
Anos 50 Um tributo novo a cada 5 anos
Anos 60 Um tributo novo a cada 1 ano
Anos 70 Um tributo novo a cada 3 anos
Anos 80 Um tributo novo a cada 5 meses
Anos 90 Um tributo novo a cada 6 meses
Desde o ano 2000 Um tributo novo a cada 4 meses

 

A carga tributária triplicou
Em 1947, o governo arrecadava o equivalente a 14% do PIB. Desde então, com poucas exceções em alguns anos, a carga não parou mais de crescer, especialmente no período do Real. Hoje a taxa ultrapassa a marca de 36% do PIB, recorde absoluto entre os países emergentes
1947 14% do PIB
2004 36% do PIB

 

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